不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系(上)——“十二五”以来特别是党的十八大以来我国全面依法治国的进展与成效
 

 “十二五”以来特别是党的十八大以来,全国人大及其常委会认真贯彻落实中央决策部署,围绕加快形成完备的法律规范体系,深入推进科学立法、民主立法,切实提高立法质量,立法工作取得显著成效。2011 年以来,全国人大及其常委会共制定、修改法律61 件,作出相关法律解释10 件、有关法律问题的决定30 件,共101 件;与此同时,国务院制定、修改行政法规73 件,有立法权的地方人大及其常委会制定、修改地方性法规、自治条例、单行条例3497 件(2014 年年底数字)。截至2015 年9 月底,除现行宪法外,我国现行有效的法律共244 件,行政法规共746 件,地方性法规共9540 件(2014 年年底数字)。立法工作的主要进展,可以概括为以下几个方面。

  一、始终坚持党对立法工作的领导

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央特别强调依法执政,特别重视以法治方式推进改革,在对有关重大问题作出决定和部署的同时,都会同步考虑法治建设相伴相随的问题,都要强调以法治方式保证决策部署的有序推进。中央政治局常委会工作要点将一些重要立法项目列为需要党中央研究的事项。中央全面深化改革领导小组多次召开会议,研究涉及立法的问题。今年6 月,经党中央批准,全国人大常委会调整立法规划,在原有68 件立法项目基础上增加34 件,共102 件,将党的十八届三中、四中全会决定明确提出、需要在本届完成的立法项目列入规划。与此同时,全国人大常委会党组进一步健全了立法工作向党中央请示报告制度,不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉,重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项,都由全国人大常委会党组及时向党中央请示报告。比如,本届以来,全国人大及其常委会通过的预算法修改决定、立法法修改决定、刑法修正案(九)、国家安全法以及正在审议的网络安全法草案等等,都向中央作了请示汇报。通过坚持和健全请示报告制度,可以更准确地领会中央的立法意图,把中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中,让中央及时掌握全国人大及其常委会的立法工作情况,切实保障中央重大决策部署的贯彻落实。

  二、积极发挥两个作用

  一是,积极发挥立法的引领和推动作用。说到法治与改革,许多人首先想到的是二者的矛盾:法治的特点是“立”,具有稳定性;改革的特点是“破”,具有变动性。但这一破一立之间,更是彼此促进、相互推进的关系。正如古人所讲,“治国无法则乱,守法而弗变则悖,悖乱不可以持国。”推进改革离不开法律的规范,法律又要适应改革向前推进的要求,发挥引领和推动作用。近年来,全国人大及其常委会在发挥立法的引领和推动作用方面,积极探索,取得了很好成效。比如,为适应深化行政审批制度改革、转变政府职能需要,全国人大常委会先后审议通过了9 个修改有关法律问题的决定,对39 部法律的部分条款作出修改,取消和下放了一批行政审批事项;为保证重大改革于法有据,全国人大常委会及时作出涉及自贸区、司法体制改革、土地制度改革等领域的授权决定7 件,支持和保障相关改革试点工作的推进。其中,2013 年8 月,全国人大常委会作出决定,授权国务院在中国( 上海) 自由贸易试验区内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。并明确,这些行政审批的调整在三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。2014 年12 月,全国人大常委会再次作出决定,授权在广东、天津、福建自由贸易试验区以及上海自贸区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批,并明确了授权的范围、内容和时间。这两次授权决定,为深化改革、扩大开放、加快转变政府职能,提供了重要的法律依据。

  二是,积极发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。全国人大及其常委会健全专门委员会、工作委员会组织起草重要法律草案机制,注重发挥包括人大常委会组成人员在内的人大代表在立法中的主体作用。主要包括:第一,加强综合性、全局性、基础性等重要法律案的组织起草工作,今年已经提请全国人大常委会会议审议的网络安全法草案、国家勋章和国家荣誉称号法草案等,就是由全国人大常委会工作委员会组织起草并依法提请审议的。第二,高度重视人大代表依法联名提出的立法议案,把代表议案、建议的办理与编制立法规划计划、制定修改法律紧密结合起来。比如,2012 年刑事诉讼法的修改,就是根据近年来2485 人次的全国人大代表和有关代表团提出的议案,以及司法机关、专家学者的意见和建议,列入立法计划并实施的。第三,邀请代表参加立法调研、论证、审议等工作,认真听取代表意见。增加全国人大代表列席常委会会议人数,2014 年共有300 多名全国人大代表应邀列席全国人大常委会会议,2015年拟邀请350 名左右代表列席。第四,保障人大代表直接参与行使立法权力,讨论决定国家重大制度设计。2012 年刑事诉讼法的修改和2015 年立法法的修改,都是由代表大会会议审议通过的。

  三、着力提高立法质量

  习近平总书记指出,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”立良善之法,根本途径在于科学立法、民主立法。党的十八大以来,全国人大及其常委会着力抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性,做到能具体尽量具体,能明确尽量明确,努力使法律立得住、行得通、真管用。

  一是,切实加强和改进立法调研工作。积极探索建立基层立法联系点,努力创新调研方式和方法,通过实地考察、暗访、蹲点等方式,深入基层、深入群众,多层次、多方位、多渠道摸清实际情况,最大程度地为立法掌握第一手资料,将问题的本质和规律把握准确,将解决问题的思路对策研究透彻,使立法工作真正接地气。比如,在旅游法草案提请全国人大常委会三审前,有关领导亲自带队,没有与地方和部门打招呼,没有透露真实身份,以暗访方式进行调研,对公众反映比较集中的零负团费、强迫购物等旅游乱象有了真实了解,摸清了真实情况,增强了调研实效,为修改好旅游法草案打下了良好基础。又如,为修改好行政诉讼法,立法工作机构的同志到地方人民法院行政庭蹲点调研,深入行政审判第一线,直接获取第一手材料,努力为立法决策提供扎实可靠的参考依据。

  二是,进一步完善和创新公布法律草案征求意见机制。全国人大及其常委会审议的法律草案原则上都在中国人大网上公布,重要法律草案还在主要新闻媒体上公布,广泛征求社会公众意见。比如,2014 年,将食品安全法修订草案、反间谍法草案、广告法修订草案等9 部法律草案在中国人大网公布征求意见。社会公众积极参与,共计2.5 万多人次提出了7.7 万多条意见,为这些法律草案的修改完善发挥了很大作用。在此基础上,本届以来探索将法律草案二次审议稿甚至三次审议稿也向社会全文公布,继续广泛征求意见和建议。同时,注重增强公众参与立法工作实效,探索建立公众意见采纳反馈机制,让公众知道哪些意见被采纳了,哪些意见没被采纳,以及为什么不能采纳。

  三是,紧紧围绕增强法律的可执行性和可操作性,着力在立法的精细化上下功夫。比如,制定特种设备安全法时,既认真梳理国务院特种设备安全监察条例中一些操作性较强的规定,提炼吸收到法律草案中来,又认真总结实践经验,将实践证明可行的、成熟的做法上升为法律,草案条文从开始的72 条增加到101 条。又如,在研究修改商标法、消费者权益保护法修正案草案过程中,对有关规定特别是保障权利、规范权力的内容作了细化和补充,如针对商标审查时限过长、网络购物无理由退货等问题反复研究,层层推进,步步细化,尽可能作出科学合理、切实可行的制度设计。

  四是,更加注重统筹考虑立新废旧、修法释法并举和法律间协调衔接,综合运用多种立法手段,推动落实改革任务,促进法律体系内在科学和谐统一。本届以来,先后5 次一揽子修改法律53 部,这已逐步成为一种立法新常态。先后出台了关于刑法、刑事诉讼法、民法通则与婚姻法有关规定的8 个法律解释,保证法律准确有效实施。

  五是,积极探索创新立法评估工作,开展法律案通过前评估工作。从2013年全国人大常委会审议通过旅游法草案开始,实行对法律案开展通过前评估工作,邀请全国人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层同志等,就草案内容的可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估,为全国人大及其常委会审议通过提供较为科学客观的评价参考依据。

  四、加快推进重点领域立法

  为加快形成完备的法律规范体系,全国人大常委会认真落实中央提出的重点领域立法任务,修改制定了一大批重要法律。这里简单梳理一下。

  一是,完善人民代表大会制度,推进民主法治建设。第一,为落实中央关于完善立法体制、明确立法权力边界、深入推进科学立法民主立法的要求,全国人大及其常委会及时修改立法法,从发挥立法的引领和推动作用、发挥人大在立法工作中的主导作用、健全立法工作体制机制、赋予设区的市地方立法权、增强法律的可执行性、完善授权立法、加强备案审查等方面,提出了许多新举措新要求。特别是落实中央决策部署,赋予了所有设区的市地方立法权,并明确了其立法权力边界。目前,这项工作正在依法积极稳妥地推进。第二,贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和人大建设的精神,及时审议通过了修改地方组织法、选举法、代表法的决定。修改后的三部法律,对县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等方面的相关规定作了修改完善。

  二是,加强经济领域立法,深化市场经济体制改革。为使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,全面修改完善了预算法、保险法、证券投资基金法、广告法、商标法等一批重要法律,制定了车船税法、旅游法等一批重要法律,还为推进行政审批制度改革、商事登记制度改革、价格改革等重大改革任务以一揽子的方式修改了一批法律,抓紧编纂民法典的研究起草工作。比如,为深化财税体制改革、推动建立现代财政制度,对预算法作出重要修改。这是预算法施行20 年来的第一次修改,也是财税制度改革的一项重大举措。修改后的预算法,从增强预算的科学性、完整性、透明度,完善财政转移支付制度,健全地方政府债务管理机制,规范预算执行,推进预算公开,加强人大预算决算审查监督等方面,对原有法律作了较大幅度的修改完善,对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度,加快转变政府职能,促进经济社会持续健康发展,具有重要意义。

  三是,加强生态环境保护领域立法。为加快推进生态文明建设,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,修改了环境保护法、大气污染防治法等法律。比如,针对我国区域性大气环境问题日益突出,雾霾等重污染天气频发,全面修订大气污染防治法,强调源头治理,协同管控,突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。强化政府责任,明确企业义务,加大对污染违法行为的处罚力度,提高违法成本,使排污者不敢违法。这些法律的修订,对于加强大气污染防治工作,改善空气质量,保障公众健康,推进生态文明建设,将发挥积极有力的引领、推动、规范和保障作用。

  四是,坚持以民为本,加强民生领域立法。全国人大常委会不断加强关系民生的重要立法,修改了食品安全法、安全生产法、劳动合同法、道路交通安全法、国家赔偿法、职业病防治法、个人所得税法等一批重要法律,制定了精神卫生法、行政强制法、特种设备安全法等一批重要法律。比如,针对目前我国食品安全形势依然严峻、违法生产经营和食品安全事件时有发生、社会各界高度关注的现实,在食品安全法的修改中,突出预防为主、风险防范,进一步完善食品安全风险监测、评估和安全标准等基础性制度,实施最严格的食品生产、销售、餐饮服务全过程监管,强化法律责任追究,建立食品安全社会共治体系,法律的可操作性和可执行性进一步增强。

  五是,认真落实司法体制改革要求,及时出台刑法修正案(八)和(九),修改刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律。比如,2011年,全国人大常委会通过了刑法修正案(八),落实宽严相济的刑事政策,取消了13 个经济性非暴力犯罪死刑罪名;对判处死缓和无期徒刑罪犯的减刑、假释作了严格规范;还根据人大代表的议案和建议,将醉酒驾车、飙车、拒不支付劳动报酬等严重危害群众利益的行为规定为犯罪,进一步加强了刑法对民生的保护。今年8月,又通过了刑法修正案(九),贯彻中央深化司法体制改革的任务要求,进一步减少9个适用死刑的罪名;加大对恐怖和极端主义犯罪的惩治力度;加强对人身权利特别是弱势群体权利的保护;维护信息网络安全,进一步加强公民个人信息保护;惩治失信背信行为,增加规定组织考试作弊等犯罪;切实加强社会治理;等等。同时,适应反腐败形势要求,强化了对腐败犯罪的惩戒,完善了贪污受贿犯罪定罪量刑标准的执行措施,加大了对行贿犯罪的处罚力度。

  六是,贯彻落实总体国家安全观,着力加强国家安全领域立法。国家安全和社会稳定是改革发展的前提。适应我国国家安全面临的新形势、新任务,本届全国人大常委会审议通过了国家安全法、反间谍法,正在审议修改完善反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织管理法等法律案。比如,网络安全关系到国家安全和发展,关系到广大人民群众的切身利益。面对当前我国网络安全屡遭入侵、攻击、窃密、侵权的严峻形势,全国人大常委会把制定网络安全法列入立法规划,法制工作机构组织专门工作班子,抓紧研究起草,在深入调研的基础上形成网络安全法草案,草案已提请全国人大常委会审议,目前正在修改完善。

  同时,依法及时对若干重大事项作出决定。全国人大常委会贯彻落实中央重大决策部署,就废止劳教制度、调整生育政策、确定抗战胜利纪念日、香港特区行政长官普选等事项作出一系列决定、决议,保障宪法、法律的正确实施,依法有序推动相关工作。这也是本届人大立法工作的一个亮点。比如,为了铭记历史,全国人大常委会按照中央要求,根据近年来全国人大代表、全国政协委员和社会各界人士提出的建议,审议通过决定,将9 月3 日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日,每年9月3日举行国家纪念活动。以立法形式确立有关纪念日、公祭日,举行相关纪念活动和仪式,实现伟大民族精神的巨大升华,凝聚戮力同心的奋斗力量,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,是铸民魂、聚民心的重大举措,具有十分重要的意义。又如,为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70 周年,全国人大常委会贯彻中央决策部署,根据宪法规定作出特赦决定,习近平主席发布特赦令,特赦部分服刑罪犯。这是新中国成立以来第八次,也是最近40年来第一次实行特赦,是实施宪法规定的特赦制度、体现依法治国理念和人道主义精神的创新实践,也是依法治国和以德治国有机结合的具体体现,展示了我们党的执政自信和制度自信,展现了我国开放、民主、文明、法治的大国形象,具有重大政治意义和法治意义。

   五、加强宪法法律的实施监督

  监督宪法法律实施是全国人大及其常委会的一项重要职责。只有法律,没有法律的严格实施,法律就成了“纸老虎”和“稻草人”,就会失去应有的权威。因此,全面依法治国,必须更加注重宪法法律的实施监督。

  一是,设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度。落实党的十八届四中全会要求,2014 年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议通过了关于设立国家宪法日的决定,以立法形式将12月4日设立为国家宪法日,并规定国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。2014年,全国人大常委会在第一个国家宪法日前夕举办了“深入开展宪法宣传教育,大力弘扬宪法精神”专题座谈会,习近平总书记专门作出重要批示,各方面深入开展了大量的宪法宣传教育活动,努力使宪法精神深入人心,以宪法精神凝心聚力,推动宪法全面贯彻实施。2015年7月,全国人大常委会第十五次会议通过了关于实行宪法宣誓制度的决定,明确要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓,并对宣誓誓词、宣誓活动的组织、宣誓的基本规程、宣誓仪式场所等问题作了规定。建立宪法宣誓制度,有利于国家工作人员树立宪法意识,恪守宪法原则,弘扬宪法精神,履行宪法使命。

  二是,积极推进规范性文件备案审查工作。全国人大常委会不断完善备案审查工作程序,着力加强主动审查,及时督促修改、纠正与宪法、法律不一致的法规和其他规范性文件,扩大审查过程中的公众参与,积极探索开展审查建议的反馈和向社会公开举措。比如,2014年对国务院报送备案的12件行政法规以及最高人民法院、最高人民检察院报送备案的15件司法解释逐一进行主动审查;还认真研究处理有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议,对涉及的43件规范性文件逐一进行审查,对发现存在同宪法、法律相抵触问题的,督促制定机关及时修改或废止。又如,全国人大常委会在对法律、督促对行政法规集中清理之后,于2011年4月启动督促对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理,并于2013年基本完成。这次司法解释集中清理工作,是新中国成立以来首次对现行有效的司法解释和司法解释性质文件进行全面集中清理。通过清理,废止了一批与法律规定不一致、互相抵触以及不适应经济社会发展要求的司法解释和司法解释性质文件。

              全国人大常委会法制工作委员会主任 李适时

 
 
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